國土空間規(guī)劃創(chuàng)新賦能城市低碳高質(zhì)量發(fā)展

　　當(dāng)前，碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)已經(jīng)上升為國家重大戰(zhàn)略，并深度嵌入經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)全局。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確提出，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。這一總體部署不僅為新時代城市高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循，也為國土空間規(guī)劃創(chuàng)新指明了方向。通過在生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間中嵌入低碳理念，國土空間規(guī)劃創(chuàng)新能夠在制度層面、空間層面和治理層面為城市低碳高質(zhì)量發(fā)展提供系統(tǒng)支撐，開辟出由生產(chǎn)空間低碳化、生活空間綠色化和生態(tài)空間功能化共同驅(qū)動的創(chuàng)新路徑。

 

　　生產(chǎn)空間規(guī)劃：以節(jié)能低碳生產(chǎn)方式推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

 

　　生產(chǎn)空間是城市發(fā)展的根基，其能源效率和碳排放水平直接關(guān)系到綠色轉(zhuǎn)型的成效。長期以來，個別地區(qū)過于強調(diào)規(guī)模擴張和產(chǎn)業(yè)集聚，忽視資源環(huán)境約束，造成高耗能、高排放的產(chǎn)業(yè)鎖定效應(yīng)。要實現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)型，必須將低碳理念前置嵌入國土空間規(guī)劃，以制度化空間安排引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而實現(xiàn)從“要素驅(qū)動”向“綠色驅(qū)動”的深層轉(zhuǎn)變。

 

　　一是實施工業(yè)能效與水效提升行動。在能效方面，通過差別化能耗指標(biāo)引導(dǎo)企業(yè)推廣余熱余壓利用、智能監(jiān)測和高效電機等技術(shù)，并將其作為新建項目的必備條件；在水效方面，園區(qū)規(guī)劃中應(yīng)同步預(yù)留再生水和循環(huán)水系統(tǒng)，對高耗水行業(yè)實施“總量控制+定額管理”，以此倒逼節(jié)水改造；在綠色工藝方面，建立“準(zhǔn)入目錄”和“淘汰清單”，強制推廣節(jié)能鍋爐、低氮燃燒器、CCUS和膜分離等技術(shù)，并通過綠色信貸和財政補貼加快高耗能設(shè)備淘汰。

 

　　二是加強高耗能項目管控與落后產(chǎn)能退出。應(yīng)嚴(yán)格落實能耗和碳排放“雙控”制度，新建項目必須通過能評和環(huán)評審查，高耗能高排放項目“一票否決”；探索“能耗等量或減量替代”模式，確保新增產(chǎn)能建立在淘汰落后產(chǎn)能的基礎(chǔ)上；對存量企業(yè)設(shè)定改造時間表，并通過差別電價、環(huán)境稅費和融資約束形成“高能耗高成本”的市場倒逼機制；同時，依托負(fù)面清單加快落后產(chǎn)能退出，并以綠色產(chǎn)業(yè)替代，防止“產(chǎn)業(yè)空心化”。

 

　　三是建立重點產(chǎn)品碳足跡標(biāo)識與認(rèn)證制度。率先在鋼鐵、水泥、電解鋁、化工等行業(yè)建立碳足跡核算與認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴展至汽車、家電等終端消費品。通過碳足跡標(biāo)識，使產(chǎn)品排放信息透明化，消費者能夠以市場選擇倒逼企業(yè)工藝改進，政府則將其納入公共采購和市場準(zhǔn)入體系，形成需求端推動低碳化的有效機制。同時，應(yīng)建立區(qū)域性碳足跡數(shù)據(jù)庫，運用數(shù)字化和區(qū)塊鏈?zhǔn)侄?，實現(xiàn)產(chǎn)品全生命周期可追溯與監(jiān)管。

 

　　四是推進園區(qū)集中供能和資源循環(huán)利用。以工業(yè)園區(qū)為基本單元建設(shè)集中供能體系，推廣區(qū)域熱電聯(lián)產(chǎn)、集中供冷供熱，取代分散式小鍋爐，提高能源利用效率；推動廢水、余熱和固廢協(xié)同處置，統(tǒng)一建設(shè)污水處理廠并提高再生水回用率，建立余熱互供網(wǎng)絡(luò)和固廢資源化中心，推動副產(chǎn)品循環(huán)利用。

 

　　五是大力發(fā)展綠色建筑，加快既有建筑節(jié)能改造。在新建建筑方面，嚴(yán)格實施“綠色建筑強制準(zhǔn)入”，確保新建項目達(dá)到二星級以上標(biāo)準(zhǔn)，在重點區(qū)域推廣超低能耗和近零能耗建筑；在建材應(yīng)用方面，加快低碳水泥、循環(huán)鋼材、裝配式材料等推廣，建設(shè)綠色建材產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并通過認(rèn)證制度引導(dǎo)市場優(yōu)先選擇；在既有建筑方面，將節(jié)能改造納入城市更新，推廣外墻保溫、屋頂光伏和暖通系統(tǒng)改造，并通過“節(jié)能改造+容積率獎勵”政策調(diào)動業(yè)主積極性，實現(xiàn)存量減碳與空間優(yōu)化協(xié)同。

 

　　通過空間分區(qū)和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入來優(yōu)化格局，通過綠色建筑和節(jié)能改造來控制能耗，通過碳足跡核算來推動全過程治理，生產(chǎn)空間能夠從高消耗模式轉(zhuǎn)向高效率模式，進而為城市低碳高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

 

　　生活空間規(guī)劃：以綠色低碳生活方式引導(dǎo)消費模式轉(zhuǎn)型

 

　　生活空間是碳排放的重要來源，其組織方式直接影響居民的能源使用和消費習(xí)慣。過去，生活空間規(guī)劃偏重土地利用安排，而對居民行為與碳排放的關(guān)系重視不足，容易造成交通、消費和社區(qū)運行的高碳鎖定。通過國土空間規(guī)劃創(chuàng)新，把綠色低碳生活方式制度化和空間化，才能更好推動消費模式轉(zhuǎn)型。

 

　　一是深入實施國家節(jié)水行動，推進清潔取暖。在節(jié)水方面，在新建住宅和公共建筑推廣高效節(jié)水器具和智能水表，推動海綿城市建設(shè)，使雨水就地滯蓄、利用，減少對外部水源依賴；在清潔取暖方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部和新建住宅區(qū)推廣集中供熱，優(yōu)先采用燃?xì)?、熱電?lián)產(chǎn)和地?zé)崮?；在村?zhèn)因地制宜推廣“電代煤”“氣代煤”和生物質(zhì)清潔取暖；在資源條件較好的地區(qū)，探索太陽能光熱與空氣源熱泵結(jié)合的供暖方式。

 

　　二是推廣節(jié)能低碳生活用品，減少一次性消費。在社區(qū)和商圈設(shè)立綠色產(chǎn)品專區(qū)，推廣節(jié)能家電、節(jié)水衛(wèi)浴等，并通過綠色消費券、碳積分等方式降低使用門檻；建設(shè)循環(huán)包裝回收點，推行押金制和綠色包裝標(biāo)準(zhǔn)，限制一次性塑料制品，推廣可降解替代品；在餐飲領(lǐng)域全面推進“光盤行動”，推行“綠色餐廳”認(rèn)證，使節(jié)約消費成為常態(tài)。

 

　　三是推進垃圾分類與再生資源利用。在前端，合理布局垃圾分類投放點，推廣“智能投放+積分獎勵”；在中端，推動分類網(wǎng)點與再生資源網(wǎng)點融合，建設(shè)統(tǒng)一集散中心；在后端，規(guī)劃再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動建筑垃圾、廚余垃圾資源化利用，發(fā)展“城市礦山”，實現(xiàn)固廢減量與能源化利用。

 

　　四是優(yōu)先發(fā)展公共交通，倡導(dǎo)綠色出行。在宏觀層面推動職住平衡，減少跨區(qū)通勤需求；在中觀層面，以軌道交通和快速公交為骨架，引導(dǎo)人口和功能集聚；在微觀層面，完善步行街、自行車專用道和慢行系統(tǒng)，公共建筑和居住區(qū)預(yù)留充電樁、自行車驛站等設(shè)施；通過碳積分、差別化停車收費等措施，激勵居民優(yōu)先選擇公共交通和綠色出行。

 

　　生活空間的低碳化不是簡單的物理形態(tài)調(diào)整，而是通過空間制度供給與生活方式重塑的雙重路徑來實現(xiàn)。通過綠色消費的制度化、交通結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)優(yōu)化和綠色社區(qū)的集體營造，生活空間能夠成為推動城市碳減排與品質(zhì)提升的核心支點。

 

　　生態(tài)空間規(guī)劃：以系統(tǒng)生態(tài)治理方式提升城市碳匯功能

 

　　生態(tài)空間不僅是城市發(fā)展的環(huán)境承載體，更是“雙碳”戰(zhàn)略的重要潛在增量。傳統(tǒng)規(guī)劃往往將生態(tài)空間視為“限制性保護區(qū)”，而國土空間規(guī)劃創(chuàng)新應(yīng)把它轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;綠色增長極”，讓生態(tài)功能與低碳發(fā)展相互促進。

 

　　一是強化分區(qū)管控，實施生態(tài)修復(fù)工程。嚴(yán)格落實“三區(qū)三線”，建立“碳匯分區(qū)圖”，對森林、濕地、草地等重點碳匯區(qū)實行差異化管控，并通過動態(tài)監(jiān)測平臺實時監(jiān)管。實施山體修復(fù)、河湖濕地整治和廢棄地復(fù)墾等專項工程，在城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中堅持“生態(tài)優(yōu)先”，推廣自然岸線、鄉(xiāng)土植被和濕地系統(tǒng)，全面提升生態(tài)功能。

 

　　二是健全城市公園與綠道體系，推動綠地共享。以大型綜合公園為核心，建設(shè)環(huán)城綠帶和楔形綠廊，通過綠道串聯(lián)河湖、濕地和社區(qū)公園，形成連續(xù)的綠色走廊；在口袋公園建設(shè)上，利用閑置地、邊角地、舊廠房空地打造小微綠地，在居住區(qū)和公共機構(gòu)周邊增加微型花園、立體綠化和屋頂花園；推動機關(guān)和企事業(yè)單位附屬綠地向社會開放，并探索“公園+”復(fù)合利用模式，將運動、文化、教育”等豐富場景注入綠意之中。

 

　　三是推動大氣污染物協(xié)同減排，改善區(qū)域空氣質(zhì)量。引導(dǎo)高耗能產(chǎn)業(yè)逐步疏解出中心城區(qū)，在園區(qū)推廣集中供能和清潔生產(chǎn)，實現(xiàn)主要污染物聯(lián)防聯(lián)控；優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加快煤炭總量控制和清潔能源替代，在城市周邊建設(shè)風(fēng)能、光伏基地，減少區(qū)域排放；建立跨城市聯(lián)動機制，編制區(qū)域大氣環(huán)境功能區(qū)劃，明確各地責(zé)任分工，在重點傳輸通道建設(shè)生態(tài)隔離帶和綠色廊道。

 

　　四是加強傳統(tǒng)與新污染物治理。在噪聲治理上，劃定聲環(huán)境功能區(qū)，在交通干線兩側(cè)建設(shè)隔聲屏障和綠化帶，居住區(qū)、學(xué)校周邊嚴(yán)格控制高噪聲設(shè)施，產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)集中布局并采用低噪聲設(shè)備；在餐飲油煙治理上，重點區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃餐飲業(yè)并配套凈化設(shè)施，夜間經(jīng)濟區(qū)和老舊社區(qū)建設(shè)集中油煙凈化站，實現(xiàn)統(tǒng)一治理；在新污染物治理上，將抗生素、微塑料等納入治理目標(biāo)，在污水處理廠推廣深度處理工藝，對醫(yī)療、養(yǎng)殖等行業(yè)實行專門治理，并建立常態(tài)化監(jiān)測點位。

 

　　五是推進固廢與污水資源化，建設(shè)幸福河湖。在建筑垃圾治理方面，在城市外圍或產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局再生利用基地，將廢棄混凝土、磚瓦加工為再生骨料，用于道路、園林綠化和市政工程，推動由“填埋”向“循環(huán)”轉(zhuǎn)型；在污水治理方面，新建城區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)要同步建設(shè)污水管網(wǎng)和處理設(shè)施，實現(xiàn)“雨污分流、全收全治”；老城區(qū)和城中村改造優(yōu)先補齊污水管網(wǎng)短板，確保污水不直排；在水體治理方面，應(yīng)統(tǒng)籌流域和城市修復(fù)，在河湖兩岸規(guī)劃生態(tài)緩沖帶和濱水綠廊，在城區(qū)結(jié)合海綿城市建設(shè)，建設(shè)雨水花園、調(diào)蓄池和透水鋪裝，并通過“幸福河湖、美麗河湖”建設(shè)，把水體治理與公共空間打造結(jié)合起來。

 

　　生態(tài)空間的低碳化實質(zhì)是從“靜態(tài)保護”走向“動態(tài)修復(fù)”，從“局部工程”走向“系統(tǒng)治理”。通過確立剛性邊界、構(gòu)建藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)和嵌入循環(huán)利用制度，生態(tài)空間能夠成為城市碳中和戰(zhàn)略中最具潛力的增量來源，也是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的堅實支撐。

 

　　【本文系國家社會科學(xué)基金重大項目（23&ZD100）-基于碳中和目標(biāo)的國土空間規(guī)劃路徑研究-中期成果?！?本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

　　作者：王少劍（武漢大學(xué)教授）；鄧偉鳳（武漢大學(xué)博士研究生）